楊建順
  《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出,要“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度,未經執法資格考試合格,不得授予執法資格,不得從事執法活動”。《決定》所揭示的這種行政執法狀態,既符合行政組織法的要求,亦有助於行政行為法的規範完善,還有利於避免和化解行政執法過程中的矛盾和紛爭,更好地保障公民、法人和其他組織的合法權益,故而值得予以充分肯定。
  但是,試圖通過“一次全面清理”,自上而下地將行政執法中的“合同工、臨時工、工勤人員”等全部“清退”出去的做法,如果沒有與之相關聯的配套機制、制度和措施作為支撐,那麼,其不僅在方法論上存在問題,而且在價值取向上也是值得商榷的。例如,據報道,河北省法制辦從今年6月1日起對全省持行政執法證件人員共317742名進行了一次全面清理,取消了其中的81720名,占現有持證人員總數的35%。對合同工、臨時工、工勤人員等不符合條件和不在崗持證人員一律取消行政執法資格,收回已持有的行政執法證件。
  被取消的竟然高達35%!在不到半年的時間內,進行如此大工作量的“一次全面清理”,反映出“清退”的決心很大,也反映了該領域的問題非常嚴重,需要以法治思維和法治方式來認真思考、積極應對。
  其一,從行政組織法的角度來貫徹《決定》,要求堅持行政組織法律主義,依法確定職能和事權;堅持目的和手段的比例原則,根據行政任務來配備足夠的具有資格的執法人員,為權力行使提供足夠的人的手段。這無疑是非常理想的狀態。但是,這需要有編製名額、財政預算等與之配套的制度、機制和措施作為支撐。無論是輔警還是協管,往往都是因為無法解決正式編製,無法解決其需要的預算支持等問題,才不得不退而求其次,以“合同工、臨時工等來“協助”編內的人員。
  其二,從行政行為法的角度來貫徹《決定》,要求先取得執法資格,然後才能從事執法活動,強調執法行為實施主體適格;無執法資格,便“不得從事執法活動”。這揭示了規範執法的理想狀態。但是,這需要解決行政執法所面臨的任務和手段不均衡的困境。例如,在河北省,曾經由那35%的人員承擔的事務,接下來由誰來承擔?在北京,各類執法機構採取購買服務的方式聘請的協管、輔警、保安等輔助執法人員有20多萬,是正式執法人員的3倍,如果也全部予以“清退”,該怎麼辦?
  其三,從行政程序法的角度來貫徹《決定》,要求遵循正當程序原則。“清退”的法律性質宜根據不同情形作個別分析,但其總的屬性是“侵益性”行為,故而其在最終付諸實施之前,應當履行告知、聽取陳述和申辯以及聽證會等程序。
  其四,貫徹《決定》應當堅持誠實信義、信賴保護的原則,對合同工等進行分類,區別對待。對被取消了行政執法證件的人員要給予妥善安排,對其中適合從事執法工作者,應當組織培訓,進行考試,對合格的發給資格證,對無法補正程序瑕疵者,亦應當視情況給予相應補償。
  其五,貫徹《決定》應當確保行政實效性,切實確立並不斷完善行政執法人員持證上崗和資格管理制度,包括執法人員培養、培訓制度,持證上崗、執法資格認證制度,執法證件和資格等監督檢查及評價制度等。
  其六,貫徹《決定》應當活用行政過程論,正視“臨時工”將在目前階段乃至今後相當長時期內存在的客觀現實,善待臨時工,併為他們的科學定位提供法律和制度支撐。
  (作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)  (原標題:堅持信賴保護原則,善待“臨時工”)
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